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改革开放40年丨电力体制改革再出发

时间:2018-7-18 15:22:00   来源:变压器市场网   添加人:admin

  把握关键点 深化改革再出发

  ——改革开放以来我国电力体制改革之路观察

  电力是关系国计民生的重要基础产业和公用事业,也是国民经济重要组成部分和能源工业的中心。伴随改革开放,自20世纪80年代起,我国电力体制改革先后经历了集资办电、政企分开、厂网分开及深化改革的阶段,以及以中发9号文发布为标志的新一轮电力体制改革。站在改革开放再出发的历史节点,有必要对我国电力体制改革取得的经验再总结,对未来发展前景再展望。

  我国电力体制改革的成功经验

  回顾我国电力体制改革历程,归纳起来有三方面特色经验值得铭记:坚持立足国情,形成了中国特色电改模式。国外推行电力体制改革都有自身政治体制、电力工业发展阶段特征,我国没有简单照搬照抄国外“破碎式”改革模式,而是采用“管住中间、放开两头”的模式,保障了电力长期持续可靠供应。目前我国装机容量、电网规模和全社会用电量位居世界第一,已于2015年底全面解决无电人口用电问题,无论从哪个角度衡量,都可以说我国创造了电力工业的世界奇迹。

  坚持问题导向,找准突破口试点先行稳步推进。2002年国发5号文出台,通过“厂网分开、主辅分离”体制性变革,促进电力行业净产出水平提升11.2%,进入发展快车道,基本满足了“用上电”的需求。随着经济发展进入新阶段,2015年中发9号文出台,在各方共识的基础上有序、有效、稳妥推进各项改革任务,逐步扩大输配电价改革试点范围,对增量配电放开、电力市场建设、相对独立的交易机构组建等重大改革事项,先进行试点再逐步推开,为人民从“用上电”向“用好电”转变,为国民经济和社会从“快速发展”向“高质量发展”提供了坚强支撑。

  坚持市场方向,在深化改革中释放活力。交易规模大幅增长,从2002年以来的零星探索,到2017年全国市场化交易年度电量16324亿千瓦时,占全社会用电量比重达到25.9%,进入加速扩张阶段。配售电市场加速培育,截至2018年4月底,国家发展改革委、国家能源局已批复第一、二、三批增量配电放开试点项目292个,全国范围内注册售电公司超过2500家。新能源消纳成效显著,2017年国家电网公司经营区内通过大电网、大市场跨省消纳新能源492亿千瓦时,同比增长35.6%,其中通过跨区富余可再生能源现货交易减少“三弃”电量近70亿千瓦时。

  未来电力体制改革需把握几个关键点

  当前,全面推进电力体制改革进入新阶段,从推进任务来看,市场建设、输配电价、配售电改革等仍是重点;从发展目标来看,将着力构建配置充分、运行高效、清洁低碳、灵活互动、平稳有序的市场体系。电力体制改革将更多触及深层次问题,探索性和复杂性将更加突出。打破省间壁垒、健全交易体系、发挥市场作用促进清洁能源消纳、培育多元主体、提升监管能力,将成为推动电改再深入的“牛鼻子”。

  ──打破省间壁垒,破除体制机制障碍。

  落实国家能源战略,促进清洁能源消纳和能源资源大范围优化配置,是一项长期艰巨的任务。为此,我国应着力构建电力市场,清除市场壁垒,促进电力充分竞争和高效配置。当前,受我国以省为实体的财税及行政管理体制、电力平衡以省为主等因素影响,省间壁垒不同程度存在,部分地方政府严格控制省外购电量、行政干预省间交易价格,制约了资源的充分、高效配置。

  打破省间壁垒的关键是充分发挥市场机制作用,提高资源大范围优化配置效率和质量,具体措施包括:一是扩大省间交易空间和频次。放开省间发用电计划和用户省间交易选择权,逐步放宽符合环保、节能等国家政策要求的用户省间购电交易准入门槛,提高省间直接交易频次,减少地方政府的行政干预。二是创新激励补偿机制。建立发电侧的激励机制,通过省间发电权和辅助服务交易等方式,对受端利益受损的发电机组进行补偿;创新面向受端省份的利益分享机制,省间交易产生的红利由送端省按协商结果补偿受端省,调动地方政府的积极性和主动性;推动可再生能源配额制落地实施,促进可再生能源跨省区消纳。

  ──健全交易体系,提高市场运行效率。

  过去传统模式下,电力市场交易涉及对象较为单一,内容相对简单。随着我国电力交易规模不断扩大,市场成员的增多、交易品种的丰富、交易模式的复杂,都对市场建设提出更高要求。

  进一步完善交易体系,支撑市场有序运行,具体措施包括:一是明确现货模式并制定市场规则。根据各省供需形势、市场主体意识及市场环境、技术支持系统条件等因素,因地制宜合理确定现货模式,并建立健全相应市场规则。二是做好各类交易的衔接。以省间交易为突破口,推动建立包含中长期、现货交易的全市场化交易机制;优化电力交易流程,确保不同时间尺度、不同标的交易的衔接和贯通;完善平衡机制、结算机制和信息披露机制等,提高交易透明度和运作效率。

  ──坚持多维施策,促进清洁能源消纳。

  我国新能源发展迅猛,国家对生态文明建设空前重视,长期以来,火电发电计划刚性执行挤占新能源发电空间,调峰电源合理补偿机制不健全,跨省跨区消纳政策和电价机制不完善等市场化机制缺失问题,一定程度上制约新能源消纳。

  发挥市场机制在促进新能源消纳中的潜力,具体措施包括:一是建立健全跨区跨省新能源电力交易市场。近期省内以保障性收购为主,省间通过新能源直接交易、发电权交易、置换交易等中长期交易进行消纳,消纳矛盾突出的“三北地区”富余新能源通过省间增量现货进一步挖掘消纳潜力。二是循序渐进提升市场机制的促进作用。随着现货市场、容量市场和辅助服务市场的健全完善,在竞价市场上发挥清洁能源发电边际成本低的优势,通过“市场竞争+政府调控”的方式,实现优先调度和消纳;优化可中断电价、峰谷电价机制,提高对用户的激励水平,改善负荷特性,提高负荷资源消纳新能源的意愿和积极性。

  ──培育多元主体,激发末端动力活力。

  随着经济社会的发展进步,用户的用电需求已从“用上电”向“用好电”转变,如何满足用户和社会资本对改革红利的需求,对个性化服务的需求,成为新一轮电力体制改革的重要目标。

  培育多元配售电主体,提高优质服务水平,具体措施包括:一是构建多元售电主体竞争格局。保障用户选择权,加快符合条件的各类售电主体的准入,通过提高竞争强度,促进多元售电主体进行客户细分,制定差异化的增值服务方案,构建自身比较优势,通过更专业、更高的投入产出效率满足客户差异化服务需求。二是增量配电业务。通过引入社会资本促进服务创新。寻求解决各方分歧最大公约数,依法合规推动增量配电改革落地见效,公平公正确定试点项目业主,以混合所有制方式发展配电业务,促进各相关主体发挥专业优势,发挥社会资本的机制灵活性和创新活力,在管理机制和运营模式等多方面进行创新。采取分布式发电、“水电气热”综合供应、能效管理等综合能源服务手段,以及融资租赁等服务模式和商业模式创新,不断提升优质服务水平,让更多的改革红利惠及用户。

  ──提升监管能力,保障改革有序推进。

  随着电力体制改革向纵深推进,监管模式和监管重点都将发生变化,监管的复杂性和难度增加,对电力市场的监管力度、规范性和科学性等提出了更高要求。目前《电力法》等有关政策法规还在修订中,简政放权后面临界面不清等问题,不能很好适应市场发展需要。

  建立健全监管体制机制,提升监管效能,具体措施包括:一是厘清职责界面,构建高效监管机制。厘清各项改革任务监管中,国家层面和地方政府与派出机构在规则及方案制定、运行监督与违规行为处置等方面的职责界面。健全监管机制体系,完善对交易秩序、市场力、违规行为、市场运行状态和潜在风险等方面的监管机制。建立闭环的监管效果完善机制,确保监管充分发挥作用,各项处罚、优化措施执行到位,为市场主体公平竞争创造条件。二是建立科学监管手段和方法。构建各项改革任务的科学监管评价方法,建立严格的激励和惩戒机制,对于依法合规经营的主体,在信用担保、交易达成和增量配电业主选定等方面予以倾斜,充分激励,对于滥用市场力、恶意串谋操控市场等行为,加大处罚力度。